以土地要素保障优势地区高质量发展
核心提示
本文立足于改革土地管理制度以增强对优势地区高质量发展的保障能力，提出促进土地要素与国家区域战略更加高效衔接、增强土地要素对主体功能优势地区的发展保障、提高优势地区土地要素配置精准性和国土空间利用效率等三大论点，并重点分析了以土地要素保障城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等优势地区高质量发展的路径。
本文引用信息
严金明,蔡大伟.以土地要素保障优势地区高质量发展[J].中国土地,2024(5):29-34.
2024年2月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。习近平总书记在会议上强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力。土地作为财富之母、发展之基、民生之本、生态之依，是社会经济高质量发展的坚实物质基础，是构建新发展格局不可或缺的要素和资源。笔者认为，在中国式现代化新征程中，我国需要更加明确土地要素对国民经济和社会发展的基础保障作用，特别是要提高对优势地区高质量发展的保障能力，形成高质量发展和高水平安全的良性互动，以推动经济社会持续向好、行稳致远。
促进土地要素
与国家区域战略更加高效衔接
党的二十大报告提出，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。2024年，中央全面深化改革委员会第四次会议进一步指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。
土地要素需要更加高效衔接区域重大战略。区域重大战略是指一定区域内的经济社会发展中有关全局性、长远性和关键性的谋划。具体来说，我国区域重大战略是指党的十八大以来实施的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等若干区域发展战略。国家区域重大战略的实施，在提升国际影响力和竞争力、保持经济稳定增长、重点领域改革先行先试、促进区域协调发展等方面发挥了关键作用。
笔者认为，区域重大战略的实施需要充分考虑我国国土空间类型多样、差别巨大的客观实际，需要从不同空间尺度、区域类型和功能定位推动战略重点区域加快发展，发挥对区域经济发展布局的示范引领和辐射带动作用。要继续实施好区域重大战略，就必须进一步推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，支持各地区走上合理分工、优化发展的新路。而土地要素保障创新要以推动京津冀协同发展为引领和示范、以全面推动长江经济带绿色发展为关键、以积极稳妥推进粤港澳大湾区整体建设为引擎、以提升长三角一体化发展水平为途径、以扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展为基础，高标准建立国土空间规划体系，完善生态保护与修复治理体系，带动区域空间要素和资源集聚，提升国土空间开发利用保护的质量和效益。同时，政府相关部门要坚持因区而异、因地制宜，加强土地要素供给与区域重大战略实施的时间表、路线图和施工方案的衔接，及时更新战略实施的土地政策工具箱和项目库，动态优化战略实施的节奏和重点。
土地要素需要更加高效衔接区域协调发展战略。国家区域协调发展战略是要积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，对区域协调发展进一步作出了更加长远、更加系统的战略部署和总体安排。为此，国土空间支撑体系要充分尊重客观规律、发挥区域比较优势，推进西部大开发形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，推动东北振兴在破解体制机制障碍、激发市场主体活力、优化产业结构调整等方面取得新突破，开创中部地区在自主创新、城乡融合、内陆开放、生态修复、服务共享等领域的崛起新局面，鼓励东部地区加快推进现代化，坚持陆海统筹和加快建设海洋强国，统筹支持欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等特殊类型地区发展，从而推动我国区域发展更加协调、更有效率、更高质量。
笔者认为，区域协调发展需要进一步健全土地要素市场机制，促进土地要素合理流动，引导产业转移。首先，健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和土地开发合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。其次，健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的土地政策支持力度。最后，继续发挥各个地区的土地要素优势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。
增强土地要素
对主体功能优势地区的发展保障
主体功能优势地区可被理解为：根据自然、社会、经济、人文、历史等客观规律，立足于资源环境承载能力、国土空间开发适宜性、经济和社会发展水平、重大战略区位等综合比较优势而形成的具有某种特定主体功能并实施差别化调控的地域空间单元。从这一层面来看，主体功能不同，区域类型就会有差异。主体功能优势地区大致可分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农业地区、以提供生态产品为主体功能的生态地区等。其中，城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等主体功能区类型，分别对应国土空间规划中的城镇、农业、生态分区等战略格局。
以土地要素保障城市化地区高质量发展。城市化地区是经济基础好、发展潜力大、科技创新水平高、人口和产业集聚能力较强，以落实国家及区域发展战略、推动高质量发展和区域协调发展、提升国家和区域综合竞争能力等为主要功能的地域空间。在国土空间战略格局中，城市化地区包括点状分布的中心城市和面状分布的城市群，如北京、上海、广州、深圳等经济发达城市，以及京津冀、长三角、珠三角、粤港澳大湾区等地区。这些城市和地区往往承载了全国大量人口和产业，是支撑全国经济增长的重要增长极。
笔者认为，增强土地要素对城市化地区高质量发展的保障能力，需要健全土地要素供给机制，推进土地要素市场化改革，促进土地要素的结构优化和空间协同化布局，推动城市化地区先行发展，进而发挥城市化地区增长极的正外部性辐射带动作用，实现区域一体化发展。
一是合理管控城镇开发边界。城市化地区的产业和人口布局、经济和社会发展需要约束在一定的空间范围内。因此，在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线后，城市化地区应基于人口结构变化趋势和存量建设用地空间分布情况，合理划定城镇开发边界，逐步形成集约紧凑的城镇空间格局。城镇建设用地总规模要综合考虑人口和资源环境承载能力，以及城市未来功能分区和产业布局的弹性要求。此外，城市化地区还应在城镇开发边界内明确集中建设区和弹性发展区的差异性。其中，集中建设区应重点保障“三生”空间（即生产空间、生活空间和生态空间）和安全空间的需求；弹性发展区则是针对未来城镇发展的诸多不确定性而划定的应对空间，为长远发展预留战略空间。
二是优化增量用地供给机制。城市化地区应积极探索新增建设用地规模和土地利用年度计划指标与常住人口规模、节约集约用地水平相挂钩，并建立新增用地指标奖惩机制。同时，推进城镇用地供给结构和空间形态匹配产业结构和人口结构的变动趋势，均衡配置住宅、商业、工业、公共服务、基础设施等用地，合理增加保障性住房和租赁性住房的用地规模。在国土空间规划管控下，城市化地区应允许城乡建设用地增减挂钩项目节余指标在城市群和都市圈内跨区域交易，充分发挥市场调节机制。此外，城市化地区还应落实经营性用地“全覆盖、全要素、全过程、全生命周期”管理，加强项目在土地使用期限内全过程动态监管，并以差别化模式优化土地供需匹配路径。当前，我国经济发展已由高速增长向高质量发展转型，增量用地要全面实施节约集约用地制度，优化国土空间利用结构，提高国土空间的利用效率。
三是推进存量用地提质增效。要使有限的国土空间发挥无限的价值，需要在已开展的土地节约集约利用、土地规模经营以及土地优化利用等相关模式的基础上，注重创新土地立体化利用、土地复合利用、存量土地再开发以及工矿废弃地复垦等模式。因此，城市化地区应建立健全相应的激励和约束机制，推进实施建设用地“增存挂钩”，推动存量建设用地盘活利用；制定高质量的产业用地绩效标准，建立产业绩效和资源利用效率评价制度，优化产业用地供应方式。同时，针对人口快速流动的现实情况，城市化优势地区还可通过城市更新、城市土地整治、存量用地盘活等政策供给，持续推进老旧小区改造、基础设施建设和环境质量提升。特别是超大、特大城市的城中村改造，需要坚持稳中求进的原则，并采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式推进实施。
以土地要素保障农产品主产区高质量发展。农产品主产区是资源禀赋优越、农业条件良好、区位优势明显、市场主体需求高，以保障国家粮食安全和食物安全、重要农业产品供给、推进乡村振兴战略和现代化农业建设等为主要功能的地域空间。其主要包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南、甘肃、新疆等主产区，并充分发挥比较优势，积极推进农业的规模化和产业化。除了农产品主产区外，其他农业地区特别是优势特色农产品产地也应包含在农业优势地区范围之内。
笔者认为，增强土地要素对农产品主产区高质量发展的保障能力，需要深化农村土地制度改革，开展全域土地综合整治，优化农业生产空间布局和农业品种结构，创新乡村振兴用地供给机制，拓宽农民收入渠道，加快美丽乡村的建设步伐。
一是优先划定耕地保护红线。粮食安全是国之大者，耕地资源是最宝贵的资源。耕地保护红线要做到应划尽划。无论是粮食主产区，还是主销区和产销平衡区，都应当优先确定耕地保护的目标和责任，将可长期稳定利用的耕地优先划入永久基本农田，确保全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。耕地和永久基本农田保护红线一经划定，未经批准不得擅自调整。同时，农产品主产区应严格落实耕地占补平衡制度，因建设确需占用耕地的，必须依法依规补充同等数量、质量和生态效益的耕地，实行耕地“三位一体”保护，确保耕地粮食产能不下降。此外，农产品主产区还应调动农民和地方保护耕地的积极性，开发各类非传统耕地资源。
二是深化农村“四块地”改革。党的十八大以来，我国对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转和农村承包地经营等“四块地”制度进行了改革探索，有效助力了脱贫攻坚和乡村振兴，取得了良好的改革成效。未来深化农村“四块地”改革，需要紧抓改革的主要矛盾，重点解决突出问题，深入研究、稳慎推进。特别是对于农村承包地，农产品主产区可分阶段分区域地探索“三权分置”的实现形式和具体路径。同时，通过制度性供给，促进农地要素自由流动，减少农地破碎化，推进规模化经营，实现农业可持续发展。
三是推进农村土地综合整治。农产品主产区要进一步保障农田基础设施、交通基础设施、基本公共服务设施等用地需求，共同推进乡村全面振兴；要进一步整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。此外，农产品主产区还要加快高标准农田建设，全面改善农田基础设施条件，提高耕地质量，巩固提升粮食综合生产能力；要整体推进田水路林村综合整治，加快“空心村”整治和危旧房改造，推进美丽宜居乡村建设。针对闲置建设用地、工矿废弃地等，农产品主产区应有序开展土地整理和复垦利用，积极引导社会和金融资本参与全域土地综合整治项目。同时，充分盘活批而未供、供而未用的闲置土地，并将整理后的土地指标纳入集体经营性建设用地储备库，优先支持和服务乡村发展。
以土地要素保障重点生态功能区高质量发展。重点生态功能区是以保障国家和区域生态安全、推进山水林田湖草系统治理、提升生态系统服务功能、保持并提高生态产品供给能力、引领生态文明建设、践行“两山”理念等为主要功能的地域空间。其主要类型有生态屏障、水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性、海岸防护等，包括青藏高原、黄土高原、大小兴安岭、长白山、三江源等地区。重点生态功能区应当保持自然地理边界和生态系统的完整性，促进重要高原、山脉、河流、湖泊、岛屿等整体保护，引导超载人口逐步有序转移。同时，针对重点生态功能区的各类开发活动应被严格管制，尽可能减少对自然生态系统的干扰和破坏，尤其不得损害生态系统的稳定性与完整性。
笔者认为，增强土地要素对重点生态功能区高质量发展的保障能力，需要明确生态保护的空间范围，严格实施生态空间用途管制制度，并针对不同类型用地建立区域生态补偿制度，探索差异化生态产品价值实现机制，开展生态综合整治，夯实重点生态功能区的发展基础。
一是科学划定生态保护红线。重点生态功能区应综合考虑区域生态系统的结构，以及区域间生态功能的互补作用，将整合优化后的自然保护地、生态功能极重要和极脆弱区域、目前基本无人类活动并具有潜在重要生态功能的生态空间划入生态保护红线。对于尚未开发利用以及具有特殊保护价值的无居民海岛，也要纳入生态保护红线作为战略留白。在生态保护红线范围内，重点生态功能区应整体保护和合理利用森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等自然生态空间。此外，还要加强自然生态空间用途管制，严禁占用生态保护红线开发。
二是健全生态产品价值实现机制。重点生态功能区应坚持绿水青山就是金山银山和满足人民美好生活需要的发展理念，通过聚焦耕地、湿地、草原、水流、公益林和生态林、沙化地、近海地等重要生态环境要素的保护成本，建立补贴和奖励等多种方式的差异化、多元化补偿机制，加大对生态脆弱脱贫地区的纵向补偿和支持力度，加快长江、黄河等重点流域与重点生态功能区的跨省市横向生态保护机制的建设，促进生态受益地区和保护地区之间的利益共享和良性互动。此外，重点生态功能区还应探索生态产品价值实现机制，增强生态优势转化为经济优势的能力；推进自然资源统一确权登记、建立生态产品价值评价与核算体系，推动土地生态资源权益交易；基于政府管控和市场交易相结合的原则，开展林地碳汇产品、排污权、水权等资源权益指标交易，搭建生态产品供给地和受益地直接交易的平台，使提供生态产品的地区形成良好的发展模式。
三是加强重点生态功能区综合整治。首先，重点生态功能区应严格限制影响水源涵养功能的各类开发和经营活动，开展森林、草原、湿地等生态修复，恢复其生态系统服务价值，切实提高水源涵养功能，并协同开展水和土壤污染治理，综合防治农业面源污染及生产生活用水污染。其次，重点生态功能区应开展以小流域为单位的综合整治，强化水土流失预防和治理。对坡耕地相对集中区、侵蚀沟和崩岗等相对密集区实施专项综合整治，以最大程度地控制水土流失。同时，对沙漠化地区实施差异化整治措施。在轻度沙漠化地区实施退耕还林还草及沙化土地治理，在重度沙漠化地区构建完整防护体系，在少数沙化严重地区实施生态移民并禁牧休牧，恢复区域生态。最后，重点生态功能区应进一步加强海岸带修复治理，推进海岸带功能退化地区和海岛保护综合整治，以恢复海湾、河口海域和海岛的自然生态环境。
需要强调的是，在推进主体功能优势地区高质量发展的过程中，土地要素还要进一步增强对能源资源富集区、历史文化资源富集区等优势地区的保障能力。
提高优势地区土地要素配置精准性
和国土空间利用效率
党的二十大报告着眼全面建设社会主义现代化国家的历史任务，提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，作出构建高水平社会主义市场经济体制等重大战略部署，明确加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。笔者认为，土地管理制度应进一步深化优势地区重点领域改革，充分激发各类经营主体的内生动力和创新活力，在市场准入、要素获取、权益保护等方面落实重点举措。
全面提高优势地区土地要素配置精准性。推动经济和社会发展实现质量、效率和动力变革，必须切实提高优势地区土地要素配置在时间、空间、结构和政策单元上的精准性，坚持因地制宜，促进土地要素自主有序流动，激发土地市场活力。
一是提高土地要素配置的时间精准性。近些年在优化营商环境方面，土地要素保障取得了积极成效，但在配置时间和效率上还需要进一步挖掘潜力。因此，优势地区应加强土地供给的全生命周期管理，理顺全链条各环节计划指标衔接关系，提升建设项目审批效率，以实现土地要素供需平衡在时间上的精准性。
二是提高土地要素配置的空间精准性。从空间来看，部分区域存在土地要素投放时空错配与结构失调问题，特别是东中西部地区、省会城市和其他城市之间存在空间错配问题，这在一定程度上制约了地区经济高质量发展。因此，优势地区应提高空间配置的精准性，进一步加强“规划—计划—项目—要素”统筹联动，以国土空间规划为依据，做好增量和存量土地利用的中期和年度计划安排，引导“要素跟着项目走、项目跟着规划走”。
三是提高土地要素配置的结构精准性。土地利用结构与产业结构相互促进，合理的土地要素供给结构可形成集聚优势，促进产业结构优化升级。产业布局优化，又会进一步提高土地要素的利用效率，改善土地利用条件。因此，优势地区应充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，聚焦产业发展的重点领域和市场主体反映最强烈的问题，全面提高土地要素与产业布局的协同配置效率。目前，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，优势地区可创新土地要素配置机制，保障新质生产力所创造的新产业新业态用地。
四是细化土地管理政策单元。政策单元是指在某一行政级别或某一类型区域内制定、实施和评估公共政策的空间单元。就土地管理而言，其政策单元既可是全国、省、市、县、乡五级行政管理单元，也可是国土空间规划划定的生态、农业、城镇等功能空间，以及国土空间规划确定的用途分区。因此，优势地区应严格落实国土空间管控边界，加强事中事后监管；针对不同政策单元，要立足资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，发挥各地区和不同用地的比较优势，制定差异化政策，分类精准施策，优化政策实施效果。
全面提高优势地区国土空间的利用和管理效率。当前，我国经济发展已由高速增长向高质量发展转型，亟须以创新驱动高质量发展，因而需要创新国土空间利用的路径模式，拓展国土空间合理利用的外延，提高国土空间利用的管理效率。
一是创新国土空间利用的路径模式。随着社会发展和科技进步，人民群众对土地需求量和多功能性的要求也越来越高。因此，优势地区既要保障粮食安全和生态安全，又要使有限的国土空间发挥无限的价值，这就需要在已开展的土地节约集约利用、土地规模经营以及土地优化利用等相关模式的基础上，注重创新土地立体化利用模式、土地复合利用模式、存量土地再开发模式以及工矿废弃地复垦模式等。
二是拓展国土空间合理利用的外延。土地资源节约集约循环高效利用是破解人地矛盾的重要手段，但不是国土资源利用的最终目标。因此，优势地区应当加快推动国土资源“合理”利用内涵构建，在集约利用和提高效率的基础上，结合国家战略要求，将安全、协调、美丽和品质等内容融入国土资源“合理”利用中去。同时，优势地区还应拓展“合理”利用的外延，将生态空间、地下空间、海岸线和海岛等均纳入“合理”利用范畴中来，并进行统筹规划和协调配置。
三是提高国土空间利用的管理效率。笔者认为，优势地区可通过科学发挥国土空间规划的引导作用，充分激活土地要素市场资源配置的优势，健全完善三维地籍信息技术平台，探索建立多元主体专项融资渠道，加快构建国土空间利用相关法律体系。优势地区还应建立健全相应的激励约束机制，并推进实施建设用地“增存挂钩”，推动存量建设用地盘活利用；同时，通过建立倒逼机制，完善土地要素激励措施，为全面提高国土空间利用的管理效率提供有效保障。
〔本文支撑课题为国家社会科学基金重大项目（21＆ZD121）、国家自然科学基金重点项目（72134008）〕
（作者严金明为中国人民大学公共管理学院院长、求是书院院长、教授，蔡大伟就读于中国人民大学公共管理学院）